Система самоуправления в экономике. Самоуправление в процессе производства. Примеры самоуправляемых систем

Различные элементы местного самоуправления находятся во взаимосвязях друг с другом, образуя систему местного самоуправления в РФ. Термин "система местного самоуправления" не используется ни в Конституции РФ, ни в судебных решениях по проблемам местного самоуправления. Вместе с тем использование данного термина представляется вполне уместным, поскольку понятие "система" подразумевает, что ее элементы структурированы, находятся между собой в определенных упорядоченных связях и образуют в силу этого некоторую целостность.

Система местного самоуправления - это совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собою и с внешней средой в процессе осуществления самоуправленческих функций.

Элементами системы местного самоуправления являются:

1) формы осуществления местного самоуправления непосредственно жителями муниципального образования:

Муниципальные выборы,

Местный референдум,

Отзыв выборных лиц местного самоуправления,

Сход жителей муниципального образования (в муниципальных образованиях с численностью избирателей, не превышающей 100 человек);

2) деятельность органов местного самоуправления:

Выборных коллегиальных,

Выборных единоличных (выборных должностных лиц местного самоуправления),

Невыборных - сформированных (назначенных) выборными органами или в ином порядке, предусмотренном комментируемым Федеральным законом и уставом муниципального образования;

3) инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении (территориальное общественное самоуправления, клубы по интересам, связанным с решением вопросов местного значения, собрания граждан по месту жительства, народная правотворческая инициатива, участие в публичных слушаниях, обращения в органы местного самоуправления, обсуждение проблем, связанных с решением вопросов местного значения, в СМИ и т.п.);

4) деятельность муниципальных служащих.

5)муниципальные предприятия, учреждения, организации, коммерческие негосударственные и немуниципальные объединения.

6)Различные ассоциативные связи в системе местного самоуправления (ассоциации и союзы муниципальных образований). Первыми возникли региональные ассоциации (ассоциация Сибирских, ассоциация Уральских городов). И только потом появился Союз Российских Городов. 28 октября 1998 Указом Президента РФ был создан Конгресс Муниципальных Образований РФ. У всех этих структур одна цель, как можно лучше организоваться, и сохранить институт местного самоуправления для населения.

34. Автономная модель местного самоуправления в зарубежных странах

Для удобства изучения зарубежного опыта, эффективного применения его в практике осуществления местного самоуправления целесообразно осуществлять обобщение, классификацию этих форм. Важную роль в этой деятельности играет типология местного самоуправления, его обобщающее моделирование (выявление характерных моделей).

Модель местного самоуправления - это форма организации местной власти, воплощающая в себе все наиболее существенные характеристики различных муниципальных си­стем и выступающая в качестве их типичного представителя.

Модель автономного местного самоуправления наиболее последовательно внедрена в таких странах, как США, Канада, Великобритания, Австралия, Новая Зеландия. Она базируется на положениях «общественной» муниципальной доктрины и поэтому предполагает отделение местного самоуправления от системы государственной власти, исключает всякое прямое подчинение муниципальных органов органам вышестоящего уровня. Характерная черта данной модели - отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, контролирующих выборные муници­пальные органы. Контроль центра за деятельностью орга­нов местного самоуправления в данном случае носит периодический характер и осуществляется путем финансовых ревизий (особенно в отношении расходования целевых субси­дий из вышестоящих бюджетов), министерских инспекций (проверку проводят уполномоченные министра по делам местного самоуправления), судебного контроля (централь­ные органы могут обращаться в суд с исками против органов местного самоуправления) и т.п.

В зависимости от способа выборов главы исполнитель­ной власти и формы взаимодействия представительных и исполнительно-распорядительных органов можно выделить несколько различных типов модели автономного местного самоуправления. Практика показывает, что наиболее распро­страненные из них, следующие:

глава исполнительной власти непосредственно избирается населением и одновременно совмещает функции председателя (руководителя) представительного органа местного самоуправления. Подобная модель, условно обозначаемая как «совет - сильный мэр», представлена более чем в половине городов США, используется она и в южных землях Германии;

глава исполнительной власти избирается на должность из числа депутатов представительного органа и одновременно совмещает функции его руководите­ля. Данная модель соответствует, например, системе «сильный совет - мэр», применяемой в США, Канаде и Великобритании, а также бургомистерской форме организации местного самоуправления в Германии;

глава исполнительной власти избирается на долж­ность непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления, однако при этом он не становится главой данного предста­вительного органа. Подобная форма организации ме­стной власти получила распространение в некоторых провинциях Канады, на территории земель Гессен и Бремен в Германии;

глава исполнительной власти назначается на должность соответствующим представительным органом по результатам конкурса по контракту. При этой му­ниципальной модели населением территориального образования избираются и депутаты представительного органа, и высшее должностное лицо местного самоуправления (мэр). Однако сфера их деятельнос­ти ограничивается решением вопросов исключитель­но политического характера. Повседневной же адми­нистративной работой руководит назначаемый и контролируемый представительным органом местного са­моуправления управляющий (менеджер). Институт «муниципальных менеджеров» получил распростране­ние в США (40 % всех городов), в Канаде (около 150 не­больших и средних городов), Германии, Норвегии, Швеции Финляндии и ряде других стран;

глава исполнительной власти не избирается, а все пол­номочия представительного и исполнительно-распоря­дительного характера реализуются комиссией - орга­ном, состоящим из выборных должностных лиц, воз­главляющих основные подразделения аппарата муни­ципального управления. Данная форма организации местной власти применяется во многих малых городах США;

местным сообществом избирается единственное должностное лицо местного самоуправления - глава му­ниципального образования (мэр, староста), в компе­тенцию которого входит реализация всех полномочий органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его испол­нении и контрольных полномочий, осуществляемых непосредственно населением данного муниципально­го образования. Подобная модель применяется сегод­ня многими странами Западной Европы при организа­ции системы местного самоуправления на территории, небольших, преимущественно сельских, поселений.

Органов местного самоуправления и организаций, участвующих в соответствии с возложенными на них обязанностями в наблюдении и контроле за состоянием потенциально опасных объектов и в ликвидации чрезвычайных ситуаций.  

Консорциум создается предприятиями как временное добровольное объединение для решения конкретных задач - реализации крупных целевых программ и проектов, в том числе научно-технических, строительных, природоохранных и других. Консорциум может быть создан для реализации государственной программы силами группы предприятий любой формы собственности . По выполнении поставленной задачи консорциум прекращает свою деятельность или преобразуется в иной вид договорного объединения. Организация и деятельность объединений предприятий должны строиться на следующих основных принципах добровольность вхождения предприятий на основе общности экономических интересов равноправие участников совместной деятельности свобода выбора организационной формы объединения самоуправление участников и объединения в целом организация отношений между участниками на договорной основе.  

Работа предприятия строится на принципах , самофинансирования и социалистического самоуправления. Основные фонды , оборотные средства , а также иные финансовые ресурсы составляют материально-техническую базу и средства предприятия . Предприятие на основе полного хозяйственного расчета осуществляет производство продукции , капитальное строительство и капитальный ремонт , техническое совершенствование основных фондов , оказывает услуги другим предприятиям и организациям.  

Предприятие обеспечивает также самоуправление трудового коллектива, создающее глубокую личную заинтересованность каждого работника в хозяйском использовании общенародной собственности.  

Существенным вкладом в теорию и практику управления социалистическим производством внесли июньский (1987 г.) Пленум ЦК КПСС, на котором были рассмотрены задачи по коренной перестройке управления экономикой , и седьмая сессия Верховного Совета СССР одиннадцатого созыва, принявшая Закон СССР О государственном предприятии (объединении) . Перестройка управления предусматривает широкую демократизацию руководства народным хозяйством , расширение самостоятельности предприятий , перевод их на полный хозяйственный расчет и самоуправление.  

Социалистическое самоуправление реализуется также путем выборности руководителей , которые действуют по принципу единоначалия . Выборность руководителей предприятия и подразделений, бригадиров и мастеров позволяет улучшить их качественный состав и повысить ответственность за результаты работы. Руководитель предприятия или структурной единицы избирается общим собранием трудового коллектива сроком на 5 лет и утверждается вышестоящим органом. Руководитель наделяется определенными правами для организации деятельности предприятия или подразделения, несет ответственность за результаты работы перед трудовым коллективом и государством, осуществляет свою деятельность на принципе единоначалия.  

Нацеленная одновременно против эксплуатации в частном секторе и бюрократизма в государственном, эта кампания фактически, как представляется, изменила статус преимущественно национальных частнокапиталистических предприятий, охваченных ею почти без исключения. Вероятно, можно характеризовать объективную сущность этих мер как своеобразную смену формы собственности на средства производства (несмотря на то, что автор Зеленой книги не признает центрального системообразующего места собственности в политико-экономических социальных отношениях) 2, хотя их бывшие владельцы иногда вводились народными собраниями в состав новой администрации. Чаще же прежних владельцев или администраторов заменяли, как правило, кандидатами, рекомендованными органами государственно -политической власти. В целом система самоуправления начала практиковаться на предприятиях, имевших далеко не первостепенное значение для ливийской экономики по некоторым оценкам, на их долю в 1978 г. приходилось 3% валового продукта .  

Перестройка хозяйственного уклада советского общества как раз и состоит в кардинальном структурном изменении. Рынок - как продукт правового государства и хозяйственная реальность должен стать главным инструментом управления (точнее, даже самоуправления) на уровне общественного производства в целом. Именно он определят сущность хозяйственного уклада нового общества, его внешнюю среду . Теперь уже товарно-денежные отношения будут стремиться приобретать всеобщий характер, и общество вполне резонно будет ограничивать этот процесс в некоторых, прежде всего духовных сферах образовании, культуре, науке, здравоохранении и т.п.  

Если люди приобщены к организационным целям, они будут использовать самоуправление и самоконтроль.  

Например, интересен для размышления японский принцип пяти С. Это не те четыре С, которые сегодня часто обсуждаются в отечественной литературе самостоятельность, самоокупаемость, самофинансирование, самоуправление. Это не семь С, обеспечивающих эффективность управления корпорацией, которые широко вошли в управленческий лексикон во всем мире  

В противоположность этому модель человеческого потенциала с ее нацеленностью на совершенствование и расширение способностей рабочих в высшей степени приспособлена для изменяющейся обстановки. Р. Майлз писал Производственные распоряжения не основываются на предположении неизменности целей производства или производственных процессов . Совершенствование способностей работников является главным предметом ответственности менеджера. Этот рост расценивается как вложение капитала , приводящее к более совершенному выполнению заданий и большей маневренности. Таким образом, изменения не только возможны, но и настоятельно необходимы, если ставится цель извлечь все выгоды из применения системы. В условиях этой модели подчеркивание роли самоуправления и самоконтроля также отражает принятие изменений и отсутствие опасений по этому поводу. Способности, приобретаемые в ходе планирования и контроля объема производства, в определенной ситуации впоследствии частично переносятся в новые условия, и доверие, завоеванное умелым самоуправлением, является предпосылкой стремления к дальнейшим изменениям. В результате система человеческого потенциала" приводит к общему планированию положения отдела, производственных графиков и процессов. Для успешного решения таких задач служащие должны быть хорошо осведомлены, и не только о том, что ожидается или что уже произошло, но и о том, каким образом и в какой степени деятельность их подразделения связана с более общим организационным процессом . Понимание того, как и почему происходят те или другие процессы, не только обеспечивает возможности адаптации к внешним изменениям , но и выполняет полезную функцию стимулирования внутренней направленности к изменениям и совершенствованию. Таким образом, для приспособления к изменяющимся технологическим условиям самоуправление и самоконтроль жизненно необходимы. В целом японская система управления уделяет особое внимание коллективному принятию решений , что представляет собой лишь реализованную форму самоуправления и самоконтроля.  

В то же самое время Мицубиси внедрила программу повышения разнообразия работы" и программу самоуправления. В этой системе рабочим предоставлены права выбирать специфику работы , графики производства, элементы системы контроля качества , издержек, безопасности, определять необходимость сверхурочных работ и т. п.  

Таким образом, управление изнутри, или внутреннее управление, в своей основе является ни чем иным, как традиционным самоуправлением группы специалистов , объединенных по предметным дисциплинам. Оно действует достаточно эффективно до тех пор, пока предметная дисциплина или специализация не развивается в такой степени, чтобы сформировать единодушие по проблемам. Оно особенно способствует развитию таких методов управления , как сотрудничество и лояльность.  

Персонал НИР испытывает огромное беспокойство по поводу развития своих предметных дисциплин. Университеты, из которых они вышли, представляют собой наиболее желанные места для дальнейшего предметного совершенствования. При поступлении на работу в промышленность после университета служащий может быть серьезно озабочен совершенствованием своей специальности внутри корпорации. Внутреннее управление, схожее с самоуправлением по предметным дисциплинам в университетах, может снять груз такой обеспокоенности. Несмотря на управление изнутри, персоналу, занятому научно-исследовательской работой , может быть также адресовано требование выйти за пределы своей специализации. Технологическое прогнозирование и корпорационная технологическая философия выдвигают долгосрочную цель , но не предоставляют способов ее достижения. Но поскольку обычно повседневная деятельность далека от будущей цели, персонал НИР нуждается в других средствах - руководстве со стороны.  

Руководство завода ясно сознавало, что сборка изделия на обычном конвейере будет тормозить производство, а монотонность процесса отразится на качестве. Тогда решили организовать сборку методом очаговых операций работу по сборке вести малыми группами, предоставив этим группам полную автономию и внеся в их деятельность элементы самоуправления. Контроль качества целиком поручался рабочей группе.  

Все отношения по поводу использования земельных участков, требующихся при пользовании недрами , пользователь недр ведет через орган, распоряжающийся недрами. По общераспространенным полезным ископаемым эти отношения ведутся через органы местного самоуправления.  

Все перечисленные надзорные органы, так же как Рострудинспек-ция, построены по территориальному принципу. Представители указанных ведомств имеют право беспрепятственного доступа на подведомственные объекты на получение от органов исполнительной власти , местного самоуправления и руководства предприятий всей необходимой для их работы информации выдавать работодателям и должностным лицам обязательные для выполнения предписания налагать на них в соответствии с установленным законодательством РФ об административных правонарушениях порядке штрафы приостанавливать работу отдельных производственных подразделений и оборудования, если имеет место угроза жизни и здоровью работников до ее устранения.  

Правовую основу защиты в чрезвычайных ситуациях (ЧС) составляют отдельные разделы законов Об охране окружающей природной среды , О безопасности, О чрезвычайных ситуациях, О пожарной безопасности. Основополагающим законом, регламентирующим организацию работ по профилактике ЧС, порядку действий в ЧС и ликвидации их последствий, является федеральный закон О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (1994). В гл. I Общие положения закона разъясняются его основные понятия , цели, определяются единая государственная система предупреждения и ликвидации ЧС, границы зон ЧС, основные принципы защиты населения и территорий от ЧС Отдельная статья связана с обеспечением гласности и информации от ЧС. Гл. II посвящена полномочиям органов государственной власти и самоуправления РФ гл. III -принципам государственного управления в области защиты населения и территорий от ЧС гл. IV определяет права и обязанности граждан в рассматриваемой области и принципы социальной защиты пострадавших от ЧС гл. V связана с подготовкой населения к ЧС гл. VI -с порядком финансового и материального обеспечения мероприятий по защите населения и территорий от ЧС гл. VII - с порядком проведения государственной экспертизы, надзора и контроля в рассматриваемой области гл. VIII посвящена

ВОПРОСЫ К ЭКЗАМЕНУ

1. Сущность самоуправления.

2. Местное (территориальное) самоуправление.

3. Местное самоуправление как местная власть.

4. Особенности местной власти.

5. Современные подходы к понятию местного самоуправления.

6. Субъект и объект местного самоуправления.

7. Цели местного самоуправления.

8. Европейская Хартия местного самоуправления.

9. Общие принципы организации местного самоуправления.

10. Представительный орган местного самоуправления.

11. Исполнительный орган местного самоуправления.

12. Современные модели формирования и деятельности исполнительного органа местного самоуправления.

13. Модель «совет - слабый мэр».

14. Модель «совет - сильный мэр».

15. Модель «совет - управляющий».

16. Комиссионная система местного самоуправления.

17. Территориальные основы местного самоуправления.

18. Поселенческий и территориальный принципы формирования органов местного самоуправления.

19. Населенные пункты Республики Беларусь.

20. Административно-территориальное деление Республики Беларусь.

21. Компетенция местного самоуправления.

22. Права местного самоуправления.

23. «Позитивное» и «негативное» регулирование полномочий органов местного самоуправления.

24. Обязанности местного самоуправления.

25. Сущность разделения властей.

26. Вертикальная организация (разделение) власти.

27. Горизонтальная организация (разделение) власти.

28. Функциональная организация (разделение) власти.

29. Теории местного самоуправления.

30. Общественные теории.

31. Государственная теория.

32. Современные модели местного управления и самоуправления.

33. Англосаксонская модель.

34. Континентальная модель.

35. Иберийская модель.

36. Советская модель.

37. Место местного самоуправления в системе государственного управления

38. Взаимоотношения государства и местного самоуправления.

39. Модели взаимоотношений государства и местного самоуправления

40. Контроль за самоуправлением.

41. Контроль населения.

42. Внутренний контроль.

43. Государственный контроль.

44. Избирательное право и избирательные системы.

45. Мажоритарная избирательная система.

46. Пропорциональная избирательная система.

47. Смешанная избирательная система.

48. Подготовка и проведение выборов органов местного самоуправления.

49. Магдебургское право.

50. Система органов местного управления и самоуправления в Республике Беларусь

51. Организационная структура местного управления в Республике Беларусь.

52. Организационная структура местного самоуправления в Республике Беларусь.

53. Представительные органы.

54. Советы депутатов – основное звено местного самоуправления в Республике Беларусь.

55. Порядок формирования Советов депутатов в Республике Беларусь.

56. Исполнительные и распорядительные органы.

57. Порядок формирования исполнительных и распорядительных органов в Республике Беларусь

58. Территориальное общественное самоуправление (ТОС).

59. Порядок формирования ТОСов в Республике Беларусь.

60. Местный референдум.

61. Собрания граждан.

62. Правотворческая инициатива граждан.

63. Нормативно правовая база местного управления и самоуправления в Республике Беларусь.

64. Экономическая основа местного управления и самоуправления в Республике Беларусь.

65. Коммунальная собственность.

66. Местный бюджет.

67. Необходимость разработки Концепции реформирования местного управления и самоуправления в Республике Беларусь.

68. Основы местного самоуправления в США.

69. Муниципальные институты Великобритании.

70. Система корпоративного управления в Великобритании.

71. Особенности местного самоуправления в Лондоне.

72. Особенности системы государственного управления и местного самоуправления во Франции.

73. Общая характеристика германских моделей местного самоуправления.

1. Сущность самоуправления.

Первобытная демократия. Термин "самоуправление " в общелитературном смысле означает, что люди сами управляют собой. В этот период не существовало специально выделенных людей, которые регулировали бы деятельность индивидов и общества в целом. Люди сами управляли своей социальной и производственной деятельностью. Руководство племенами и народностями осуществляли совет и народное собрание. Общественное устройство того периода получило название "первобытная демократия ".

Дальнейшее развитие цивилизации характеризовалось возникновением и обособлением управления как особого вида работ по координации и регулированию действий всех участников процесса производства. Затем функция управления отделилась от собственности и управленческую деятельность стал осуществлять профессионал-менеджер. В современном обществе самоуправление является лишь частным случаем управления.

Общественное самоуправление . Реализуется в различных формах (пол.партии, общ.объединения, домкомы), обладает широкими правами и полномочиями. Решения органов общ.СУ не могут быть обязательными для исполнения. В отличие от органов МСУ (Советов депутатов) органы общ.СУ не обладают статусом органов местной власти. Это главная особенность общественного самоуправления. Среди других его характеристик можно отметить: ориентировано на интересы отдельных, порой, узких групп населения; направлено на решение каких-либо частных задач; формируются по желанию граждан (не является обязательным); имеют гибкие границы; обладает произвольным набором функций (те, ради выполнения которых граждане объединились); временный характер деятельности; может не иметь юридического лица.

Самоуправление в процессе производства.

Самоуправление предполагает, что субъект, осуществляющий трудовой процесс, выполняет и управленческие функции. Он сам определяет цели и задачи производства, его организацию, ценовую политику, выбирает поставщиков, рынки сбыта и т.д. Оно, как и общ.СУ, ориентировано не на интересы всего населения территории, а на интересы отдельных групп людей работников и собственников конкретного предприятия. Субъекты хоз-ния практически не заинтересованы в оценке соц. последствий своей хозяйственной д-сти, а также влияния ее на окружающую среду и пр.

Местное самоуправление. Граждане вне зависимости от того, в какой партии или организации они состоят, на каком предприятии они работают, имеют общие интересы как жители конкретного города или района, как члены терр-ного сообщества. В круг интересов каждого гражданина входят вопросы: комплексное развитие территории; воспроизводство отраслей хозяйства и непроизводственной сферы; состояние окружающей среды; обеспечение занятости населения; создание условий для отдыха и интеллектуального развития человека; безопасность проживания и др. Этим призвано заниматься МСУ- это совместная д-сть людей, направленная на создание нормальных условий жизни (за счет собственной деятельности), на обеспечение комплексного социально-экономического развития территории, на сохранение и воспроизводство окружающей среды.

2. Местное (территориальное) самоуправление.

Всевозможные формы общественного СУ в процессе производства ориентированы на интересы отдельных групп людей. Вместе с тем граждане вне зависимости от того, в какой партии или организации они состоят, на каком предприятии они работают, имеют общие интересы как жители конкретного города или района, как члены территориального сообщества. Характеристики социально-экономического развития территории проживания являются важнейшими для каждого жителя соответствующей территории

В круг интересов каждого гражданина входят вопросы:

· комплексное развитие территории;

· воспроизводство отраслей хозяйства и непроизводственной сферы;

· состояние окружающей среды;

· обеспечение занятости населения;

· создание условий для отдыха и интеллектуального развития человека;

· безопасность проживания и др.

Чтобы реализовать эти интересы, необходим специальный институт власти, местная власть, со всеми ее атрибутами - компетенцией, правами, обязанностями, самостоятельным бюджетом и имуществом. Словом, нужна власть, способная решить большинство возникающих вопросов на месте, не обращаясь за помощью в центр. В ходе исторической эволюции разных стран и народов такой институт сформировался. Это - местное (территориальное) самоуправление.

Территориальное СУ не заменяет территориального управления. Последнее как деятельность, осуществляемая профессионалами госслужащими в том или ином регионе, имеет свою цель -процесс организации производства, размещения и развития производительных сил, а также способы вовлечения в оборот природных ресурсов исходя из народнохозяйственных интересов.

Местное самоуправление - это совместная деятельность людей, направленная на создание нормальных условий жизни (за счет собственной деятельности), на обеспечение комплексного социально-экономического развития территории, на сохранение и воспроизводство окружающей среды.

Члены сообщества равны, с точки зрения использования природного ландшафта, сложившейся экологической ситуации и т.п., поэтому у них появляется общая заинтересованность в улучшении экологической обстановки, обеспечении эффективной занятости населения, экономически обоснованном самообеспечении основными продуктами питания, в создании конкурентоспособных производств, в развитии социально-бытовой и социально-культурной инфраструктуры. Данное сообщество выступает субъектом самоуправления и в процессе своей конкретной деятельности реализует территориальные, местные интересы.

Признаки местного самоуправления :

1. не является осуществлением гос власти и, следовательно, не относится к гос управлению.

2. это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения .

3. деятельность, что осуществляется населением или непосредственно, или через органы МСУ .

4. это деятельность, которая осуществляется, исходя из интересов населения, с учетом его исторических и местных традиций .

Экономической основой функционирования органов МУСУ являются природные ресурсы (земля, ее недра, вода, леса, растительный и животный мир), коммунальная и иная собственность, служащая источником получения доходов и удовлетворения разнообразных потребностей населения соответствующей территории.

Система органов МУСУ в РБ представлена тремя уровнями:

· областным - органы управления и самоуправления областей и г. Минска);

· базовым – органы управления и самоуправления городов областного подчинения, районных центров;

· первичным – органы управления и самоуправления сел, поселков и городов районного подчинения.

3. Местное самоуправление как местная власть.

Властный статусместного самоуправления предполагает:

· право принимать решения по закрепленному кругу дел;

· обязательность решений для всех субъектов на территории места;

· наличие собственного имущества и финансовых средств для их реализации;

· хозяйственную самостоятельность в решении местных проблем;

· формирование органов МСУ в порядке определенном законом независимо от воли отдельного человека лишь в силу самого факта совместного проживания на ограниченной территории;

· стабильность границ которые охватывают территорию;

· наличие функций, набор которых не зависит от желания отдельных членов сообщества;

· изначально выступает как юридическое лицо территориального сообщества (коллектива);

· отражение публичных интересов, объект – не отдельный гражданин, а сообщество граждан.

Публичные интересы предполагают удовлетворение потребностей, которые более эффективно осуществлять сообща, либо вообще невозможно осуществить в частном порядке. Они связаны с развитием инженерной инфраструктуры; системы дорог, улиц и мостов; обеспечением водоснабжения и канализации, уборки мусора, освещением и отоплением домов; работой систем образования, здравоохранения, защита природы, социальной защиты населения.

Объединение в руках органов МСУ всех групп предприятий позволяет решить задачу удовлетворения публичных интересов в полном объеме за счет внутреннего перераспределения доходов в пользу бездоходных мероприятий (образование, здравоохранение, просвещение, общественное призрение).

К органам МСУ относятся местные Советы депутатов и органы ТОС (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы). МСУ осуществляется также путем проведения местных референдумов, собраний и иных форм прямого участия граждан в государственных и общественных делах. Сельские, поселковые, городские, районные, областные Советы составляют систему Советов в нашей республике.

Совет депутатов является представительным государственным органом на территории соответствующей административно-территориальной единицы и выступает основным звеном системы местного самоуправления.

Советы избираются гражданами, проживающими на соответствующей территории. Вышестоящие Советы осуществляют координацию деятельности нижестоящих Советов и их органов, оказывают им организационно-методическую помощь. Советы подотчетны в своей деятельности гражданам, проживающим на соответствующей территории и ответственны перед ними.

Основной формой деятельности Совета – сессия.

Президиум Совета организует работу по подготовке сессии и повестки дня, координирует деятельность постоянных и временных комиссий и депутатских групп, организует контроль за выполнением решений Совета, организует взаимодействие Совета с исполнительными комитетами и местными администрациями, общественными объединениями, трудовыми коллективами, органами территориального общественного самоуправления и гражданами.

4. Особенности местной власти.

1. Детализация, конкретика, привязанность к конкретной местности .

Местная власть имеет твердо установленные рамки (административные границы, а также права и обязанности, зафиксированные в законах), властные полномочия, имущество и средства для их реализации, местная власть отличается от государственной необычайной детализацией, конкретикой, привязанностью к данному месту. Государство имеет дело с общими тенденциями и закономерностями функц-ния социальных групп людей, местная власть - с конкретными особенностями конкретного сообщества в конкретный момент времени.

2. Обязательное наличие выборных органов местного самоуправления.

3. Местная власть ответственна как перед государством, так и перед территориальным сообществом и действует по «разрешению государства» и «доверию населения». «Разрешение государства» - законодательное определение компетенции, прав, обязанностей органов МСУ, коммунального имущества и средств для их исполнения. «Доверие населения» означает не только выборы местной власти и право отзыва местных политических деятелей, но и подчинение населения решениям, выносимым органами МСУ в пределах его компетенции.

4. МСУ - власть подзаконная , не имеющая возможности самореформироваться.

Органы местного самоуправления хотя и имеют некоторые общие черты как с государственной властью, так и с гражданским самоуправлением отличаются от них особыми свойствами и составляют самостоятельную форму организации жизнедеятельности людей. Они обладают собственным содержанием, механизмом формирования, многообразными формами устройства и отличаются по способам «увязки» с центральными органами государственной власти.

Три составляющих (стороны) самоуправления.

Юридическая" , право местного сообщества самому и под свою ответственность решать местные вопросы.

Экономическая : возможность строить свою жизнь для собственного блага и за свой счет. Иными словами, наличие финансов и имущества, достаточных для удовлетворения коллективных потребностей жителей.

Политическая : создание собственных органов власти и управления, уполномоченных населением осуществлять компетенцию, доверенную законами страны этому сообществу.

5. Современные подходы к понятию местного самоуправления.

«МСУ» - явление многоплановое и его понятия не имеет однозначного определения. Одни авторы подчеркивают его институциональную составляющую и определяют его как систему местных органов, осуществляющих народовластие. Другие – делают упор на функциональную составляющую и определяют «самоуправление» как деятельность населения по управлению своими делами.

Проблемы МСУ на протяжении многих лет находятся в центре внимания бел. ученых и специалистов в области ГУ. Не достигнуто единство взглядов и в отношении самого понятия МСУ.

Анализируя историю местного самоуправления в России, Е.М.Ковешников отмечает, что российские ученые второй половины ХIХ в. – начала ХХ в. рассматривали МУСУ как коллективную деятельность общины по решению вопросов локального значения. Так, М.А.Курчинский полагал, что местное самоуправление представляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом.

Представители западной научной мысли ХIХ-ХХ вв. А.Токвиль, Р.Гейст, Л.Штейн, Лабанд, внесшие большой вклад в развитие теории местного самоуправления, также придерживались подобной точки зрения. Так, П.Ашпей определял его как осуществление местными жителями или их представителями обязанностей и полномочий, которые им представлены законодательной властью или принадлежат им по общему праву.

К.Маркс считал, что самоуправление – это «народ, действующий сам и для самого себя», он «распоряжается сам и в своих интересах своей собственной общественной жизнью».

Сегодня МСУ рассматривается, в первую очередь, как самостоятельная, инициативная деятельность населения, имеющая целью удовлетворить свои нужды и интересы. В тоже время в научной литературе даются различные определения МСУ, что связано с различным пониманием авторами места и роли МСУ в системе ГУ.

Например, российский исследователь В.И.Фадеев полагает, что «местное самоуправление – это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное, под свою ответственность, решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории».[i]

Кардинальное значение для понимания природы МСУ должны иметь такие факторы, как: наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении; его положение в общей системе управления, существующей в данном государстве и обществе; набор функций местного самоуправления; его материально финансовая база».

Декларация о принципах МСУ в государствах - участниках Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств -участников СНГ 29 октября 1994 года, под МСУ понимает систему организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства.

В Европейской Хартии МСУ . «под МСУ понимается право и овальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона и под свою ответственность в интересах населения» 7 .

Закон «О МУ и СУ в РБ » определяет МСУ как фора организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материальной базы и привлеченных средств. 8

Среди белорусских исследователей активные дискуссии ведутся вокруг понятий «местное управление» и «местное самоуправление». Зачастую указанные понятия пытаются развести, обозначив ими две независимые друг от друга системы, параллельно функционирующие на местном уровне.

Не отрицая функциональной обособленности этих институтов, представляется более правильным не противопоставлять МСУ МУ, а рассматривать их как части единого целого. Такой подход исходит из признания единства системы власти, осуществляемой народом. Этот принцип закреплен в законодательстве Республики Беларусь. В силу этого для обозначения органов местной власти в Республике Беларусь используется термин «органы местного управления и самоуправления».

6. Субъект и объект местного самоуправления.

Для системы МСУ характерно совпадение субъекта и объекта управления. Граждане, выступают и как субъект и как объект в одном лице.

Законодательство РБ предоставляет право гражданам, как субъектам МСУ, непосредственно решать вопросы местного значения. Основными формами непосредственного участия населения в решении государственных и общественных дел являются референдум и собрание граждан. Для повседневного решения текущих вопросов жизнедеятельности местного сообщества формируются представительные и исполнительные и распорядительные органы МСУ.

Объектом МУ в конечном итоге является местное сообщество, состоящее из граждан, проживающих на территории соответствующей административно - территориальной единицы.

Однако в большинстве случаев управляющее воздействие органов МСУ направлено не напрямую, не непосредственно на граждан, а через воздействие на природно-географическую среду (земля и др. природные ресурсы), градообразующую базу (промышленную, с/х, научнообразовательную, (транспортную) территории, ее жизнеобеспечивающую систему.

Природно-географическая среда – это земля и другие природные ресурсы – основа жизни и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории. Законодательство относит к территории административно-территориальной единицы все земли в ее границах независимо от формы собственности и целевого назначения и другие земли, необходимые для развития территорий. Органы МСУ в соответствии с законом могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах административно-территориальной единицы.

Планирование использования земель осуществляется органами МСУ, через утверждение генеральных планов, проектов планировки и застройки городских и сельских поселений, схем и проектов районной планировки.

Законодательством определено участие органов местного самоуправления в решении вопросов использования и охраны водных объектов, лесов, природных ископаемых.

Градообразующая база может быть нескольких типов:

· промышленной , состоящей из крупных промышленных предприятий находящихся на территории административно-территориальной единицы;

· сельскохозяйственной , состоящей из предприятий производящих и перерабатывающих сельскохозяйственную продукцию;

· научнообразовательной , состоящей из научно-производственных и учебных заведений;

· транспортной , где основой являются транспортные узлы;

· рекреационной , где главным являются природно-климатические условия; и другие, в соответствии с отраслевой направленностью базы.

Жизнеобеспечивающая система является, в сущности, коммунальным хозяйством. Под ним понимается комплекс, расположенных на территории административно-территориальной единицы предприятий, учреждений и организаций, призванных удовлетворять различные потребности населения, а также потребности промышленных предприятий. Она включает в свой состав Н жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), предприятия бытового обслуживания, строительную промышленность, предприятия торговли и В общественного питания, здравоохранения, культуры и т.д.

Ведущая отрасль коммунального хозяйства – жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ). Оно обладает специфическими особенностями производственной и экономико-организационной деятельности, вытекающими из характера технологии производства, реализации и потребления его продукции (услуг).

7. Цели местного самоуправления.

Повседневная деятельность органов МСУ предполагает решение широкого спектра вопросов политического, социального и экономического характера. Поэтому главной целью является повышение уровня и качества жизни населения . На основе определения потребностей населения разрабатываются научно обоснованные перспективные планы-прогнозы развития административно территориальных единиц, целью которых является удовлетворение этих потребностей.

Под уровнем жизни населения понимается уровень потребления материальных благ (обеспеченность промышленными товарами, продуктами питания, жилищем и т.п.). Важное значение для оценки уровня жизни имеют показатели структуры потребления (доля в структуре потребляемых продуктов питания биологически ценных продуктов).

Значительно более сложным для оценки является показатель качества жизни населения . Речь идет о таких сложных для количественных оценок показателях, как условия и безопасность труда, состояние среды обитания, наличие и возможности использования свободного времени, культурный уровень, физическое развитие, физическая и имущественная безопасность граждан и т.п. Здесь требуются интегральные социологические оценки, имеющие скорее качественную, чем количественную определенность.

Главная цель МСУ является основой формирования «древа» целей .

Цели МСУ. :

- социальные , отражающие уровень и качество жизни населения; .

- культурные , к примеру, уровень образования;

- экономические , размер местного бюджета;

- производственные , состоящие в создании и поддержании активности тех экономических объектов, которые соответствуют перечисленным целям и способствуют их реализации, к примеру, предприятий и организаций оказывающих различные услуги;

организационные , направленные на построение функциональных и организационных структур для реализации вышеперечисленных целей.

В зависимости от критерия классификации цели можно подразделить на стратегические, тактические и оперативные; общие и частные; главные, побочные и обеспечивающие; конечные и промежуточные; долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные.

Выбор целей деятельности представляет собой сложную проблему для органов местного самоуправления. Цели должны соответствовать ряду требований . Они должны быть реалистичными и достижимыми, мотивированными и понятными исполнителям, обеспеченными в ресурсном отношении. Вырабатывая цели своей деятельности органы МСУ должны учитывать общее состояние экономики в стране, возможные меры правительственного регулирования экономики, изменения социальных, политических, демографических, экологических и других условий. Необходимо также учитывать тенденции и планы развития промышленности, сельского хозяйства характер возможных структурных сдвигов, которые повлекут за собой изменения объемов, уровня зарплаты и занятости.

Достижение целей управления обеспечивается решением соответствующих комплексов задач: долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные; общие и частные; главные, побочные и обеспечивающие; конечные и промежуточные; и т.д.

8. Европейская Хартия местного самоуправления.

Европейская Хартия МСУ - документ Совета Европы, направленный на защиту и укрепление местной автономии в Европе и обладающий статусом европейской конвенции.

Цель - восполнение отсутствия общеевропейских нормативов определения и защиты прав местных органов власти, которые ближе всего к гражданам и предоставляют им возможность активно участвовать в принятии решений, затрагивающих их повседневную жизнь.

Хартия обязывает своих участников применять основные правовые нормы, гарантирующие политическую, административную и финансовую независимость местных властей:

право на местное самоуправление . Право граждан на местное самоуправление должно быть зафиксировано законодательством страны, подписавшей Хартию, и по возможности Конституцией, политическая Органы МСУ являются представителями всего территориального сообщества и отстаивают его интересы. Никто не вправе ограничить права МСУ, предоставленные ему законом.

юридическая Органы МСУ в пределах, установленных законом, должны обладать полной свободой действий для осуществления инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. Административный контроль за МСУ должен осуществляться только в случаях и формах установленных законом.

организационная Органы МСУ должны иметь возможность самостоятельно определять свою организационную структуру, формировать ее, подбирать кадры муниципальных служащих.

финансовая самостоятельность Органы МСУ должны обладать достаточными финансовыми средствами для выполнения своих функций.

защита территориальных основ МСУ Любые изменения административно-территориального устройства должны проводиться по согласованию с органами МСУ, населением (путем референдума).

право на объединение Органам МСУ должно быть предоставлено право объединяться и сотрудничать с другими местными органами СУ, вступать в международные объединения.

право на защиту своих прав . Органы МСУ должны иметь право на судебную защиту своих прав.

Монография посвящена теоретико-правовому исследованию основ городского самоуправления, развития самоуправления в городах России и мира, выявлению экономико-территориальных особенностей местного самоуправления в городах федерального значения, а также изучению механизма самоуправления внутригородских территорий в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. В монографии выявлены экономико-территориальные особенности местного самоуправления в городах России и мира, рассмотрено их содержание, включая содержание территориальной организации, финансовых основ, межбюджетных отношений в Москве и Санкт-Петербурге. Раскрыто содержание механизма самоуправления внутригородских территорий городов федерального значения, оценена роль участия населения в осуществлении местного самоуправления. Для государственных служащих, работников органов местного самоуправления, студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, а также всех, интересующихся...

В монографии на основе осмысления научного и историко-практического опыта представлена развернутая характеристика понятия местного самоуправления и определена его роль в организации функционирования современных территориальных образований, рассмотрены основные тенденции развития и социально-экономические аспекты модернизации местного самоуправления в условиях регионализации экономики. Особое внимание уделено инструментарию реализации политики ориентации системы самоуправления на развитие местного хозяйства, а также разработке модели местного самоуправления, позволяющей осуществить переход от выживания к развитию, что является основной целью местного самоуправления, ориентированного на развитие местного хозяйства в моноспециализированных шахтерских городах. Предназначена для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов вузов, менеджеров высшего и среднего звена, работников органов государственной власти и местного самоуправления, вовлеченных в...

Самоуправление крестьянства России имеет долгую и сложную историю. Столетиями оно воплощалось в общине. В начале XX в. на ее основе зародилась и выросла новая форма самоуправления - Советы. Разрушение страны Советов привело к утрате бесценного опыта самоуправления крестьян. И только воссоздание этого опыта позволит возродить самоуправление деревни России. В основу данной книги положены лекционные курсы, прочитанные авторами на историческом и юридическом факультетах Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова. Для студентов, аспирантов, преподавателей исторических, юридических и политологических вузов, а также всех интересующихся историей деревни России и проблемами самоуправления.

Подготовленное на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова учебное пособие посвящено вопросам организации и деятельности государственной власти и местного самоуправления в Москве. Особую актуальность настоящее издание приобретает в силу того, что с принятием 13 июля 2001 г. новой редакции Устава города Москвы начинается масштабная реформа системы властных отношений в городе. Для студентов, аспирантов, преподавателей, научных и практических работников и всех интересующихся проблемами организации власти в Москве.

В монографии дана развернутая характеристика структуры и деятельности органов сельского и городского самоуправления на Урале в XVIII - начале XX в., прослежены их взаимоотношения с региональной и центральной властями. Для историков, этнографов и всех интересующихся прошлым Отечества.

Введение с 1 февраля 2002 года нового Трудового кодекса РФ (ТК) создает совершенно новую ситуацию в вопросах правового регулирования труда муниципальных служащих и роли органов местного самоуправления в регулировании трудовых отношений на территории муниципального образования. Во втором издании для удобства читателей статьи Трудового кодекса РФ соотнесены со статьями Федерального закона "Об основах муниципальной службы в РФ" и некоторыми выводами Конституционного Суда РФ, сделанными им в ряде решений, принятых в 2001-2003 году. В качестве приложений приводятся полные тексты соответствующих решений Конституционного Суда РФ, а также Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации". Для выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, преподавателей, аспирантов, студентов вузов, обучающихся по специальности "Государственное и муниципальное...

В сборнике представлены статьи, освещающие основные цели и задачи муниципальной реформы в Российской Федерации, те основные новации, которые привносит реформа в систему органов местного самоуправления и характер их взаимодействия с органами государственного управления федерального и регионального уровня. Рассматривается связь муниципальной реформы с изменениями в бюджетной системе и бюджетном процессе в Российской Федерации. Особое внимание уделено анализу практических результатов так называемого переходного периода в реализации реформы (01.01.2006-01.01.2009гг.) и практических проблемах повсеместного обязательного перехода к полномасштабной реализации всех положений реформы. Дается оценка действующей правовой базы реформы (с учетом всех изменений), а также состояния экономических основ местного самоуправления с позиции финансово-бюджетной обеспеченности различных типов муниципальных образований, изменений в объеме и структуре муниципальной собственности и пр. В статьях сборника...

Ученые-регионалисты В.Н.Лексин и А.Н.Швецов предлагают читателям свою очередную книгу в серии их публикаций "Региональная политика России. Концепции, проблемы, решения". Настоящее пятитомное издание соединяет воедино проблемно-аналитическое исследование, учебно-методическое пособие и статистический справочник по проблемам ситуационного анализа социально-экономического развития российских городов и районов, организации местного самоуправления, местных бюджетов, муниципального права и муниципальной реформы, а также других "вопросов местного значения". Впервые представлены сопоставимые за ряд последних лет статистические и расчетные данные (по 70-100 показателям) о социально-экономической ситуации почти в 2 500 муниципальных образований (в 600 городах и в 1 900 районах) всех субъектов Российской Федерации (первичная статистическая информация - В.И.Галицкий и Т.Б.Шадрина). Издание предназначено для практических работников региональных и местных органов власти, а также для...

Излагаются теоретические и методические основы становления, развития и регулирования рыночных процессов в аграрной сфере; вопросы формирования рыночных структур в АПК; основные направления, формы и методы государственного регулирования рыночных отношений; особенности функционирования региональных продуктовых рынков. Значительное внимание при этом уделено месту и роли органов государственного, хозяйственного управления и самоуправления в АПК, а также муниципальных органов управления и сельскохозяйственных предприятий. Предназначено студентам (бакалаврам, магистрам), аспирантам, преподавателям, научным работникам, руководителям и специалистам аграрного производства.

В книге рассматривается комплекс экономико-правовых проблем ресурсного обеспечения процессов функционирования и развития муниципальных образований. Предметом анализа являются концептуальные и практические вопросы формирования и исполнения местных бюджетов, местного налогообложения, межбюджетных отношений внутри субъектов федерации, повышения эффективности использования муниципального имущества, организации муниципальных займов, а также регулирования использования муниципальных земель. Российская практика сопоставляется с новейшим зарубежным опытом. Для научных работников и практических специалистов в сфере местного самоуправления и территориального развития, преподавателей, аспирантов и студентов экономических, финансовых и правовых факультетов.

Местное самоуправление занимает важное место в системе управления общественным сектором. Само выделение органов местного самоуправления в общей структуре органов управления обусловлено выполнением ими особых управленческих функций. Местное самоуправление имеет свою сферу компетенции наряду с государственными органами управления: федеральными и региональными. В большинстве демократических стран в ходе реформ государственного управления органы местного самоуправления были выведены из структур органов государственной власти. В этой связи важно подчеркнуть, что вместе с тем, местное самоуправление всегда действует в рамках государства и определенной государственной политики.
Экономисты отмечают, что необходимо различать следующие понятия: общественное управление на местах и местное самоуправление.
Общественное самоуправление связано с определенными формами самоорганизации граждан, образованных по инициативе самого местного населения.
Местное самоуправление представляет собой избранную населением систему власти. Исходя из этого, некоторые авторы даже оценивали муниципальную власть в качестве четвертой власти в государстве (наряду с законодательной, исполнительной и судебной).
В этой связи необходимо определить роль и значение местного самоуправления в обществе в зависимости от типа государственного устройства.
В условиях авторитарных и тоталитарных режимов органы местного самоуправления представляют собой составную часть структур государственной власти.
В странах с политической демократией система местного самоуправления является важным элементом демократических принципов развития общества, основой процессов децентрализации управленческой деятельности.
В экономической литературе дается описание современных моделей
53
местного самоуправления.
Исследователи выделяют две основные модели местного самоуправления: англосаксонскую и континентальную (французскую) модели местного самоуправления.
Для англосаксонской модели (США, Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия) характерно следующее: местное самоуправление самостоятельно, не подчинено центральной власти, независимо в решении многих вопросов местного значения, имеет право законодательной инициативы по вопросам развития муниципалитетов. Работники местной администрации - наемные лица.
Континентальная (французская) модель (Франция, Италия, Бельгия и др.), действует в большинстве стран Европы и олицетворяет собой главную роль государства в решении административно-правовых и социальноэкономических вопросов местного значения. Эта модель основана на сочетании прямого государственного управления на местах с системой местного самоуправления. Органы государственной власти или должностные лица обязаны обеспечивать выполнение государственных функций, переданных на местный уровень, осуществлять контроль за работой органов местного самоуправления. В этих странах органы местного самоуправления избираются местным населением.
При анализе этих моделей экономисты отмечают, что в ряде стран, например, во Франции, наблюдается тенденция к сокращению прерогатив и функций полномочных представителей центрального правительства и соответственно их контроля над решениями, принимаемыми местными
54
органами самоуправления.
Кроме основных моделей выделяют и другие модели местного самоуправления: смешанную (Германия, Австрия, Япония и др.),
иберийскую (Испания, Бразилия и др.), советскую (СССР, Китай, Куба, КНДР) .
Наиболее распространенной среди этих моделей является смешанная модель, сочетающая элементы англосаксонской и континентальной модели. В этой модели государство сохраняет за собой право контроля за реализацией переданных государственных полномочий органам местного самоуправления. В этом случае отсутствует государственный представитель на местах.
Основной вопрос, который вызывает много споров и дискуссий и в настоящее время, это вопрос о соотношении органов местного самоуправления и органов государственного управления.
Одни исследователи (У.Ф.Аренс, А.Майер, О.Лабанд) придерживаются «общественной теории» местного самоуправления, согласно которой местное самоуправление и государство равноправны. Юридическим следствием этого становится автономность и самостоятельность местного самоуправления, наличие собственных материальных и финансовых ресурсов, узаконенных полномочий, отделение местного самоуправления от государственной власти, исключение соподчиненности. Местное самоуправление имеет свою сферу хозяйствования. Органы местного самоуправления не являются органами государственной власти, между ними разделяются функции и полномочия. Государство уступает органам местного самоуправления ряд правительственных прав в полном объеме. При этом органам местного самоуправления гарантируется независимость и неприкосновенность . Ярким примером реализации общественной теории местного самоуправления является англосаксонская модель.
Другая часть исследователей (Л.Штейн, А.Градовский, М.Свешников и др.) отстаивает государственную теорию местного самоуправления. Отвергая идею местного самоуправления как самостоятельного, независимого от государства института, они рассматривают его как составную часть структур государственной власти, которые призваны на
57
местах осуществлять задачи государственного управления. Государственная теория местного самоуправления является научной основой континентальной (французской) модели.
В настоящее время многие страны находятся в поисках оптимального сочетания местного самоуправления (с его автономией и самостоятельностью) и государственного управления, позволяющего обеспечивать реализацию и защиту общенациональных интересов на местном уровне.
Исследователи отмечают, что «наряду с полярными теориями (общественной и государственной) на природу местного самоуправления в работах по зарубежному муниципальному праву получила распространение дуалистическая теория местного самоуправления, авторы которой предложили компромисс между этими двумя крайними точками зрения.
В соответствии с ней, местное самоуправление несет в себе два начала: и государственное, и общественное, являясь, с одной стороны, своеобразным продолжением государственного управления на местном уровне, а с другой - легитимным выразителем интересов местных сообществ. Трактовка местного самоуправления как феномена, обладающего двойственной природой, общественно-государственным характером, является наиболее корректной» .
Дуалистическая теория местного самоуправления реализуется в
смешанной модели.
В Европейской Хартии местного самоуправления, принятой в 1985 г., определены международно-правовые принципы организации местного самоуправления, его место в структуре государственного устройства общества, права и обязанности. В этом документе под местным самоуправлением «понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть дел публичной власти и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» .
В Законе о Европейской Хартии местного самоуправления содержится важная идея о том, что демократическое право граждан на участие в управлении общественными делами самым непосредственным образом может осуществляться именно на местном уровне, а органы местного самоуправления представляют собой одну из важнейших основ любой демократической формы правления. Более того, без развития местного самоуправления невозможно обеспечение эффективного функционирования государства, так как в этом случае будет нарушена согласованность между государственной политикой и интересами общества.
Статус, полномочия, задачи и функции, а также виды деятельности органов местного самоуправления определяются Конституцией страны или законами о местном самоуправлении.
Особенности местного самоуправления в РФ. К началу 90-х гг. ХХ в. во взглядах российских ученых и политиков на природу местного самоуправления в РФ столкнулись идеи общественной и государственной теорий. Однако идеи общественной природы местного самоуправления стали явно доминировать, поэтому в Конституции РФ (1993 г.) фактически закреплена общественная теория местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 Основного закона РФ «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Однако такое конституционное решение вопроса о правовой природе местного самоуправления находится в противоречии с тем обстоятельством, что в России проблеме законодательного регулирования организации и деятельности органов местного самоуправления уделяется чрезвычайно большое внимание со стороны федеральных органов. В своей деятельности местные власти вынуждены руководствоваться указами, распоряжениями, инструкциями Центра, которые при существующей практике оказываются для тех более обязательными, чем нормативно-правовые акты, издаваемые муниципалитетами.
Действующими в настоящее время в Российской Федерации основополагающими государственными нормативно-правовыми актами, регулирующими деятельность органов местного самоуправления являются: Конституция РФ (1993); Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.); Федеральный Закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (№112-ФЗ от 25 июля 2002 г.); Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления» (1997); Гражданский кодекс Российской Федерации; Бюджетный кодекс Российской Федерации; Налоговый кодекс Российской Федерации; Жилищный кодекс Российской Федерации;
и др.
Для развития конституционных норм о местном самоуправлении в РФ большое значение имеет Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (в ред. от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Федеральный закон не только содержит нормативно-правовую базу муниципального права, но и закрепляет формирование органов местного самоуправления, соответствующих новой концепции государственного устройства, положенной в основу Конституции Российской Федерации.
В соответствии со Ст. 1 п.2 этого закона «местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления в РФ являются: местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрание граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления и иные формы, не противоречащие Конституции РФ, федеральным законам и законам субъектов РФ.
В Ст. 2 Федерального закона определено понятие органов местного самоуправления, с соответствии с которым «органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Исходя из Федерального закона органы местного самоуправления не могут назначаться или лишаться своих полномочий «сверху» (за исключением случаев нарушения Конституции РФ, федеральных и региональных законов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления, а их состав не должен согласовываться с государственными властными структурами.
Структуру органов местного самоуправления РФ составляют: представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования; местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования); контрольный орган муниципального образования; иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наличие в структуре органов местного самоуправления
представительного органа муниципального образования, Главы муниципального образования, местной администрации является
обязательным.
На рис. 6 представлена структура органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Рис. 6. Структура органов местного самоуправления в РФ.

Представительный орган муниципального образования и местная администрация являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.
Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои функции в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности депутатов. Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.
В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждения отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; решение других вопросов местного значения.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Г лава муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава.
Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.
Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемой уставом муниципального образования. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.
Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и другой творческой деятельностью.
Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Экономисты отмечают, что для эффективного функционирования местного самоуправления чрезвычайно важен порядок взаимодействия представительных и исполнительных органов власти, разделение их функций. Во многом он определяется статусом глав муниципальных образований. Способ легимитизации главы муниципального образования (мэра) имеет важное значение. Выборы мэра необходимы для соблюдения принципов гражданского общества. Избранный мэр защищен доверием граждан, он принимает решения самостоятельно. Однако такие политики, как главы муниципальных образований, мало занимаются хозяйственными вопросами, передавая это в другие руки. Альтернативой остается назначение мэра на условиях контракта. При назначении мэра он может попасть в зависимость от тех лиц, которые его назначают и превратиться в простого исполнителя.
В отношении руководителей администраций наблюдается большое разнообразие моделей построения местного самоуправления. В Германии, Франции, Великобритании преобладает простая и эффективная в условиях этих стран модель: муниципалитетом руководит политик, которого избирает все население, а городским хозяйством занимается квалифицированный менеджер. Около 2/3 муниципальных образований в России закрепили в своих уставах следующую структуру органов местного самоуправления. Избранный населением глава муниципального образования возглавляет исполнительный орган местного самоуправления, входит в состав представительного органа и председательствует на его заседаниях.
В местном самоуправлении РФ законодательно закрепленная возможность совмещения главы муниципального образования и главы местной администрации в одном лице приводит к смешению функций политических, управленческих и хозяйственных. Экономисты справедливо отмечают, что распространение практики совмещения в одном лице решения вопросов развития, хозяйствования, оперативных задач является ошибочным. Любой руководитель структурных подразделений подтвердит, что эффективность такой деятельности невысока. В России наличие этой тенденции обусловлено различными причинами, среди которых можно выделить недостаточно широко развитую систему подготовки кадров для работы в органах местного самоуправления.
Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования.
Контрольный орган осуществляет проверки, результаты которых подлежат опубликованию.
В соответствии с Ст. 34. п. 4 (ФЗ № 131 от 6 октября 2003 г.) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Наименования органов местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.
Для управления отраслями, подразделениями в администрации муниципального образования создаются специальные службы, комплектуемые муниципальными служащими и другими сотрудниками.
В Ст. 42 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» записано, что «правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемые в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.
Законодательное регулирование муниципальной службы осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы Российской Федерации» (в ред. от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ). Законом субъекта РФ устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы с учетом квалификационных требований к этим должностям. Уставами муниципальных образований предусматриваются муниципальные должности. В соответствии с законом субъекта РФ устанавливаются их полномочия по решению вопросов местного значения, кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий органов местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Муниципальные должности подразделяются на: выборные, замещаемые в результате муниципальных выборов. К ним относятся должности депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных лиц, например, главы муниципального образования; замещаемые на основании решений представительного или иного выбора органа местного самоуправления, например, должность председателя представительного органа; замещаемые путем заключения трудового договора, например, должности руководителей и работников структурных подразделений местных администраций.
Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ.
Современная структура муниципальной службы РФ представлена на рис. 7.
Должности, замещаемые путем выборов населением или представительным органом местного самоуправления (депутатов, главы муниципальных образований), относятся к категории «А»; должности, устанавливаемые для непосредственного обеспечения полномочий лиц, замещающих должности категории «А», - к категории «Б»; должности, учреждаемые органами местного самоуправления для обеспечения их полномочий, - к категории «В».

Рис. 7. Организационно-административная структура муниципальной службы РФ

Муниципальным служащим признается только то должностное лицо, которое исполняет обязанности по муниципальным должностям категорий «Б» и «В».
Должности категорий «Б» и «В», в свою очередь, подразделяются на пять групп: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие.
По результатам аттестации или квалификационного экзамена муниципальным служащим могут быть присвоены следующие квалификационные разряды:
для муниципальных служащих, занимающих высшие должности, - действительный муниципальный советник 1, 2, 3-го класса; для муниципальных служащих, занимающих главные и ведущие должности, - муниципальный советник 1, 2, 3-го класса; для муниципальных служащих, занимающих старшие
должности, - советник муниципальной службы 1, 2 и 3-го класса; для муниципальных служащих, занимающих младшие
должности, - референт муниципальной службы 1, 2 и 3-го класса.
В целом структура должностей муниципальных служащих муниципальной службы РФ по категориям, группам и квалификационным разрядам аналогична должностной структуре государственных служащих государственной службы РФ.
Законодательством субъектов РФ и местными нормативно-правовыми актами устанавливаются конкретные обязанности и права муниципальных служащих.
Статус муниципального служащего имеет некоторые ограничения. Так, например, муниципальный служащий не имеет право: участвовать в забастовках, заниматься предпринимательской деятельностью, использовать свое служебное положение в интересах политических партий, корыстных целях и т.д.
Для технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления в штатном расписании могут быть предусмотрены должности по исполнению вспомогательных функций управления (работники по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления); они не относятся к категории муниципальных должностей.
Экономисты отмечают, что для российской муниципальной службы также как и для государственной службы актуальным является применение концепции «рациональной бюрократии» Макса Вебера. Основные ее положения подходят и для негосударственной муниципальной службы. В данном случае речь идет о четком определении должностных функций, договорных отношениях органов власти и служащих, запрет на присвоение доходов от должности, подбор кадров по профессиональной квалификации и ряд других.
Новый облик муниципальной службы России станет возможен, когда она сможет освободиться от таких негативных черт, как стремление решить проблемы между властью и гражданином неправовым путем: с помощью давления, подкупа, личных и родственных связей.
Взятие курса на проведение политических, государственных и экономических реформ многое изменило в России. Вместе с тем, все исследователи вопросов истории и развития местного самоуправления в РФ сходятся в одном, что «желание центральной власти иметь эффективную, демократическую «западную» систему местного самоуправления разбивается о еще более сильное желание всем и вся управлять из одного центра
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» позволил России вступить в Совет Европы и присоединиться к Европейской Хартии (1997 г.). Это событие ознаменовало начало развития процессов децентрализации системы управления, возникновения качественно новых отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Однако ощутимых результатов муниципальная реформа не дала. Среди многих стран, сдерживающих развитие местного самоуправления в России, в качестве основной называют неподготовленность условий для практической реализации идеи отделения муниципальных органов от государственных.
Другой причиной слабости местных органов власти РФ является отсутствие опыта самостоятельного хозяйствования в рыночных отношениях. Адаптация к новым условиям хозяйствования происходит в России крайне сложно в связи с тем, что все прежние структуры управления являлись объектами жесткого регулирования из Центра. При этом отношения местной администрации с хозяйствующими субъектами носили не экономический, а сугубо административный характер.
Анализируя современное развитие местного самоуправления в РФ экономисты справедливо делают вывод о том, что, несмотря на принятие целого комплекса законов, определение статуса местного самоуправления в Конституции РФ, проведение выборов органов местного самоуправления, местное самоуправление в России представляет собой весьма слабый институт, лишенный возможности в должной мере решать важнейшие проблемы, стоящие перед местным сообществом, институт все еще
находящийся на стадии формирования и утверждения в качестве
66
самостоятельного элемента управляющей системы.
Вопросы для обсуждения Какие экономические функции общественного сектора являются основными? Что понимается под системой государственного управления и как она организована в РФ? Каковы место и роль государственной службы в системе государственного управления? В чем состоит сходство и различие между государственными служащими и менеджерами частных компаний? Что понимается под бюрократизацией государственного аппарата управления? Перечислите и охарактеризуйте основные теории бюрократии. В чем суть политизации высшего чиновничества? Какое значение имеет система подготовки и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих? Какие существуют категории государственных и муниципальных должностей в Российской Федерации? Какую роль играет местное самоуправление в системе управления России? Дайте характеристику основных моделей и теорий местного самоуправления. Каковы принципы организации муниципальной службы? В чем состоят особенности местного самоуправления в Российской Федерации?